保證憲法實施權的依據(jù)和內涵

□ 楊宗科 （陜西省西安市人大常委會副主任，西北政法大學教授）

在我國現(xiàn)階段的法學理論研究和法學教育中，對于保證憲法實施權這一重要制度重視不夠，不僅研究成果少，教學內容也很少涉及，這種狀況與新時代黨和國家不斷健全保證憲法實施制度體系的改革方向不相適應，亟須改進。

保證憲法實施權的憲法依據(jù)。憲法是國家的總章程。新中國成立初期，在制定第一部憲法的時候，就開始建立保證憲法有效實施的制度。1954年第一屆全國人大一次會議制定的“五四憲法”，基于“鞏固了我國人民革命的成果和中華人民共和國建立以來政治上、經(jīng)濟上的新勝利”，在第二條規(guī)定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。第二十七條規(guī)定，全國人民代表大會行使下列職權：(一)修改憲法；(二)制定法律；(三)監(jiān)督憲法的實施。第三十一條規(guī)定全國人大常委會的職權包括撤銷國務院的同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令等。這些規(guī)定奠定了新中國保證憲法實施權制度的基礎。后來，受法律虛無主義等錯誤思想的影響，1975年召開的第四屆全國人大一次會議所修改的憲法，關于全國人大職權的規(guī)定雖然包括修改憲法、制定法律，但是沒有監(jiān)督憲法實施的職權，可以說“七五憲法”取消了“五四憲法”賦予全國人民代表大會監(jiān)督憲法實施的職權，保證憲法實施權制度遭到了破壞。1978年第五屆全國人大一次會議修改憲法時，第二十二條規(guī)定，全國人民代表大會行使下列職權：(一)修改憲法；(二)制定法律；(三)監(jiān)督憲法和法律的實施。第二十五條關于全國人大常委會行使職權當中包括解釋憲法和法律。第三十六條規(guī)定，地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內，保證憲法、法律、法令的遵守和執(zhí)行。我國憲法在地方人大的職權中增加了保證憲法遵守和執(zhí)行的職權，從而恢復和發(fā)展了“五四憲法”保證憲法實施權的制度。1982年12月，第五屆全國人大五次會議修改憲法時，總結汲取歷史經(jīng)驗和教訓，從健全社會主義民主法治的角度首次在序言部分規(guī)定，“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。“八二憲法”首次提出“保證憲法實施的職責”的概念，并且將其規(guī)定為全國各族人民、一切國家機關等的“共同職責”；在總綱部分增加了第五條，國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。在第三章國家機構，第六十二條規(guī)定，全國人民代表大會行使下列職權：(一)修改憲法；(二)監(jiān)督憲法的實施。第六十七條規(guī)定，全國人大常委會行使的職權包括解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施。第九十九條規(guī)定，地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行。根據(jù)憲法制定的地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，第十一條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會行使下列職權：(一)在本行政區(qū)域內，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執(zhí)行……第十二條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會行使下列職權：(一)在本行政區(qū)域內，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執(zhí)行……第五十條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會行使下列職權：(一)在本行政區(qū)域內，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執(zhí)行。憲法及其相關法的這些規(guī)定使得保證憲法實施權制度在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期得到了進一步的完善。

進入新時代，隨著黨中央堅持依憲治國、依憲執(zhí)政重大方針的確立以及健全憲法實施和監(jiān)督制度的一系列改革的全面推進，特別是確立國家憲法日、憲法宣誓制度寫入憲法、完善合憲性審查制度等重大舉措，開創(chuàng)了保證憲法實施權制度發(fā)展的新時代。

從以上我國憲法發(fā)展歷程中憲法及其相關法的規(guī)定，我們可以清楚地看到，監(jiān)督憲法實施、保證憲法實施、在本行政區(qū)域內保證憲法的遵守和執(zhí)行，是我國憲法規(guī)定的人民代表大會及其常委會的重要職權。

保證憲法實施權的內涵。根據(jù)現(xiàn)代法治關于國家機關職權法定、職權與職責相統(tǒng)一等基本原理，結合我國憲法及其相關法的規(guī)定，保證憲法實施權作為一種“憲定”職權，特指在保證憲法實施的職責的基礎上，全國人大及其常委會行使的監(jiān)督憲法實施的職權、地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內保證憲法遵守和執(zhí)行的職權、縣級以上地方各級人大常委會在本行政區(qū)域內保證憲法得到遵守和執(zhí)行的職權的系統(tǒng)集成。之所以把它們統(tǒng)稱為保證憲法實施權，是基于以下兩個方面的理由。

一方面是基于這些職權在內涵性質上的共同性。法的實施包括法的遵守、執(zhí)行和適用等形式，地方人大及其常委會在本行政區(qū)域內保證憲法的遵守和執(zhí)行，實質上就是保證憲法的實施。這種保證憲法實施的職權與全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施的職權具有許多共同性：首先是目的相同，監(jiān)督和保證的最終目的都是為了維護憲法尊嚴，確保憲法規(guī)定的制度治理和任務目標的順利完成。無論是通過監(jiān)督確保憲法實施過程的合憲性，還是通過保證確保憲法實施結果的可靠性和穩(wěn)定性，兩者都是為了達到共同的目標。其次是遵循的基本原則相同：監(jiān)督和保證都遵循憲法規(guī)定的基本原則或準則。比如堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的原則，民主集中制原則，法制統(tǒng)一原則，尊重和保障人權原則等。最后是實施主體和方式相似：監(jiān)督和保證的實施主體都是人大及其常委會，實施方式包括審查、檢查、督導等，旨在發(fā)現(xiàn)問題并及時糾正。全國人大可以改變或者撤銷全國人大常委會不適當?shù)臎Q定，全國人大常委會可以撤銷國務院作出的違反憲法的決定，全國人大常委會可以撤銷同憲法相抵觸的行政法規(guī)和地方性法規(guī)。地方人大有權改變或者撤銷本級人大常委會的不適當?shù)臎Q定。

另一方面是基于保證憲法實施的職責與保證憲法實施的職權在內容上的統(tǒng)一性?！鞍硕椃ā毙蜓灾幸?guī)定的一切國家機關都必須以憲法為根本的活動準則，“并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。根據(jù)職權與職責關系的原理，國家機關的法定職權，既是它可以行使的權力，也是它必須行使的權力，職權就是職責，不依法行使職權，就是失職。而國家機構之中，既有保證憲法實施的職責，憲法又明確規(guī)定了保證憲法實施的職權的機關，就是全國人大及其常委會以及地方各級人大及其常委會，它們既有保證憲法實施的職權，也有保證憲法實施的職責。

保證憲法實施權有三個主要特征：一是職權的憲定性，它是憲法明確規(guī)定的職權，是國家機關的法定權力和職責。二是主體的人民性，體現(xiàn)人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體。行使權力的主體是全國人大及其常委會和地方各級人大及其常委會。三是職權的重要性，憲法是國家的根本法，保證憲法實施權的行使質效，直接影響憲法的根本法地位。

保證憲法實施權的法理依據(jù)。主要有兩個：一是人民主權理論，二是憲法法律至上理論。人民主權理論是現(xiàn)代民主政治的基礎性理論。它是指民主國家的一切權力屬于人民，國家的權力不是神授予的，也不是某個特定階級或集團所固有的，而是來源于人民，國家的存在和運作是基于人民的同意和支持；人民是國家的主人，享有管理國家事務的最高權力，這種權力通過一系列制度設計和實踐操作，確保人民能夠真正參與到國家事務的決策和管理中來；國家權力受人民的監(jiān)督和制約，這是為了防止國家權力被濫用或偏離人民的利益；法律是通過民主程序制定的，是人民意志的體現(xiàn)。憲法法律至上是現(xiàn)代法治國家的基本特征和基本原則。它是指在一個國家或社會中，憲法法律具有最高的權威和地位，任何其他規(guī)范、政策或個人意志都不能凌駕于憲法法律之上。

正是基于人民主權理論和憲法法律至上理論，我國憲法第一條至第五條關于國體、政體、國家機關組織原則、國家結構形式、依法治國的規(guī)定，特別是第二條規(guī)定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。因此，由全國人大及其常委會行使監(jiān)督憲法實施權以及地方各級人大行使在本行政區(qū)域保證憲法實施職權，這體現(xiàn)了人民主權原則。憲法第五條規(guī)定，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴”。從立法角度維護法制統(tǒng)一，必須做到“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”。從執(zhí)法和守法角度維護法制統(tǒng)一，必然要求“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”。從司法角度維護法制統(tǒng)一，必須做到“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”。從政治角度維護法治權威，必然要求“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。

保證憲法實施權的重要意義。保證憲法實施權是貫通于國家權力機關各級主體的一項重要權力，從全國人大到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大以及各級人大常委會，都有保證憲法實施的職權，也有保證憲法實施的職責。保證憲法實施權與立法權、監(jiān)督權、重大事項決定權、選舉和決定任免權，共同構成人大及其常委會的基本職權，在我國國家治理體系之中，發(fā)揮著重要的作用。

保證憲法實施權是中國特色社會主義憲法制度的重要創(chuàng)新，伴隨著我國社會主義民主法治建設不斷完善，是中國特色社會主義法治體系的重要內容，是嚴密的法治監(jiān)督體系和有力的法治保障體系在憲法實施問題上的有機結合，包含著依憲治國、依憲執(zhí)政的中國智慧，它應當作為我國法學理論研究和法學教育的重要內容，引起我們的高度重視。